黨的十八大以來(lái)，城鎮(zhèn)化發(fā)展受到前所未有的重視。尤其是2013年底，中央召開(kāi)了城鎮(zhèn)化工作會(huì)議；2014年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》；2015年12月，中央召開(kāi)了城市工作會(huì)議，為城市發(fā)展指明了方向，注入了巨大的力量。城鎮(zhèn)化作為穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)的黃金結(jié)合點(diǎn)，其作用與意義受到各方面的認(rèn)同與關(guān)注。

從實(shí)踐來(lái)看，城鎮(zhèn)化取得了較大的進(jìn)展。各地在戶籍、居住證發(fā)放與管理、農(nóng)村土地管理制度改革、拓寬投融資渠道、促進(jìn)就近就地城鎮(zhèn)化、智慧綠色城市發(fā)展等方面，都有一些新舉措、新成效、新經(jīng)驗(yàn)。2012年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.57%，與世界水平大抵相當(dāng)。2015年底，中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到56.1%，比2014年增加1.3個(gè)百分點(diǎn)，繼續(xù)保持較高速度、較高質(zhì)量的增長(zhǎng)。

但與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化發(fā)展也出現(xiàn)了一些值得關(guān)注的問(wèn)題：

比如，一些地方的農(nóng)村人口和進(jìn)城務(wù)工人員，進(jìn)城落戶意愿不強(qiáng)。西部某市，截至2015年6月統(tǒng)計(jì)，戶籍非農(nóng)居民占比僅是21.54%，與按常住人口統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)化率42.6%相差21個(gè)百分點(diǎn)。調(diào)查顯示，該市已基本實(shí)現(xiàn)“落戶無(wú)門檻”，但農(nóng)民感到轉(zhuǎn)戶、進(jìn)城相比戶籍留在農(nóng)村，得到的不多而失去的不少，因而興趣不大。城鎮(zhèn)的吸引力不夠強(qiáng)，城鎮(zhèn)化還是不是必由之路？

這個(gè)問(wèn)題，具有一定的代表性。之所以會(huì)出現(xiàn)這個(gè)問(wèn)題主要因?yàn)橹袊?guó)城鎮(zhèn)化經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放以來(lái)的發(fā)展，目前進(jìn)入了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的減速時(shí)期、城鄉(xiāng)兩種力量的僵持時(shí)期、城鎮(zhèn)化關(guān)鍵性改革的敏感時(shí)期，以上多種問(wèn)題在這個(gè)階段都必然會(huì)出現(xiàn)。

從城鄉(xiāng)關(guān)系來(lái)看，城鎮(zhèn)化進(jìn)入一段拉鋸僵持時(shí)期。分析我國(guó)城鎮(zhèn)化的歷程，改革開(kāi)放初期，城市弱小、但生命力強(qiáng)大，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民支持了城市發(fā)展。未來(lái)，城市將得到進(jìn)一步發(fā)展，城市有足夠的力量反哺農(nóng)村、輻射帶動(dòng)農(nóng)村。當(dāng)前階段，城鎮(zhèn)化率剛過(guò)50%不久。從城鄉(xiāng)發(fā)展對(duì)比來(lái)看，城市雖已顯示了強(qiáng)大的生命力，但城市自身存在諸多問(wèn)題，包括數(shù)量不夠、質(zhì)量不高、體制不活、競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)等等，有的城市還存在一定的城市病。從市民與農(nóng)民的對(duì)比來(lái)看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化待遇得不到全面落實(shí)，他們?cè)谵r(nóng)村的各項(xiàng)權(quán)利并不是只跟著“人”走，而是被捆在“地”上。這導(dǎo)致了數(shù)億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為進(jìn)城還是返鄉(xiāng)反復(fù)糾結(jié)，相當(dāng)多的“半城鎮(zhèn)化”人口作出了城、鄉(xiāng)“兩頭占”的抉擇。

城鎮(zhèn)化過(guò)程中的新問(wèn)題，從某種層面上說(shuō)明，當(dāng)前及今后一段時(shí)期，需要正視新現(xiàn)象、新問(wèn)題，深化改革，推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，發(fā)揮它的正能量。反之，城鎮(zhèn)化有可能裹足不前，難以充分發(fā)揮它應(yīng)有的作用。

首先，城鎮(zhèn)化改革的目標(biāo)需要極其清晰。在各種認(rèn)識(shí)面前，需要對(duì)城鎮(zhèn)化的遠(yuǎn)景趨勢(shì)與近中期特征保持清醒的認(rèn)識(shí)。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，迄今還沒(méi)有發(fā)現(xiàn)一個(gè)城鎮(zhèn)化落后的經(jīng)濟(jì)體能夠?qū)崿F(xiàn)現(xiàn)代化。城鎮(zhèn)化出現(xiàn)了僵持等近中期特征，但從未來(lái)30年的遠(yuǎn)期來(lái)看，中國(guó)仍應(yīng)堅(jiān)定不移推動(dòng)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)出并融入城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)70%以上的常住人口城鎮(zhèn)化率，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率不斷縮小。如果一遇到問(wèn)題，就對(duì)城鎮(zhèn)化失去信心，就推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口回歸，這就違反了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)律，將帶來(lái)重大損失。

其次，要以人為本著力提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》中對(duì)于2020年城鎮(zhèn)化的水平與質(zhì)量提出了目標(biāo)要求，綜合全國(guó)情況來(lái)看，應(yīng)該可以達(dá)到?？紤]到宏觀經(jīng)濟(jì)下滑、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口人數(shù)下降以及還存在著2億多“半城鎮(zhèn)化”人口等原因，當(dāng)前不宜層層加碼常住人口城鎮(zhèn)化率指標(biāo)。國(guó)家層面應(yīng)通過(guò)制定與發(fā)布城鎮(zhèn)化質(zhì)量指數(shù)、改進(jìn)城鎮(zhèn)化統(tǒng)計(jì)等手段，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化以合理速度實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展。

第三，要抓住重點(diǎn)內(nèi)容配套推進(jìn)相關(guān)改革。許多地方將城鎮(zhèn)化改革混同于城鎮(zhèn)化發(fā)展以及城市建設(shè)，結(jié)果導(dǎo)致改革的內(nèi)容反而模糊不清。當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期，城鎮(zhèn)化改革的重點(diǎn)內(nèi)容就是“造就新市民”“培育新城市”。造就新市民，從數(shù)量上來(lái)說(shuō)，就是壯大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量；從質(zhì)量上來(lái)說(shuō)，就是要推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市，提高自身素質(zhì)，持續(xù)釋放人才紅利。培育新城市，從數(shù)量上來(lái)說(shuō)，就是不斷增加城市的個(gè)數(shù)，比較可行的辦法就是推動(dòng)特大型的鎮(zhèn)改為市。從質(zhì)量上來(lái)說(shuō)，就是推動(dòng)綠色、人文、智慧、低碳城市發(fā)展，建設(shè)緊湊型、節(jié)約型的城市，不斷增強(qiáng)城市對(duì)人口的吸引力。為了在這些領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)，就要進(jìn)行戶籍、土地、投融資、行政設(shè)市、規(guī)劃、管理等一系列的配套性改革。

第四，頂層設(shè)計(jì)要能有力支持城鎮(zhèn)化的改革實(shí)踐。從城鎮(zhèn)化的實(shí)踐來(lái)看，一是要?jiǎng)?chuàng)造條件，按照法定程序，對(duì)涉及城鎮(zhèn)化的相關(guān)法律法規(guī)和政策文件進(jìn)行修改、完善。二是中央部委要當(dāng)好“總調(diào)度”，按照《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》、中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議、中央城市工作會(huì)議、《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干建見(jiàn)》的要求，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門統(tǒng)一采取有效行動(dòng)。三是中央部門、省市政府要抓緊兌現(xiàn)支持性、保障性的政策承諾，例如農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移與財(cái)政支持，用地指標(biāo)雙掛鉤和債券發(fā)行等等。

第五，要抓好用好各級(jí)各類城鎮(zhèn)化的試點(diǎn)。試點(diǎn)地區(qū)在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，有可能突破現(xiàn)行法規(guī)和政策的改革探索，在履行必要的程序之后，應(yīng)能獲得賦權(quán)先行先試。成功的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)要及時(shí)總結(jié)上升為一般性、普適性的做法。

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