去年12月底，李克強(qiáng)總理在國博參觀“人居科學(xué)研究展”時(shí)，指著中國地圖上的“胡煥庸線”說：“中國94%的人口居住在東部43%的土地上，但中西部和東部一樣也需要城鎮(zhèn)化。我們是多民族、廣疆域的國家，要研究如何打破這個(gè)規(guī)律，統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)發(fā)展，讓西部百姓在家門口也能分享現(xiàn)代化?！?/p>

胡煥庸線是1935年胡煥庸先生在《地理學(xué)報(bào)》上發(fā)表的《中國人口之分布》文章中首次提出的“黑河(愛琿)-騰沖線”，這條線以東居住的人口多，以西居住的人口少。根據(jù)2000年“五普”資料，利用ArcGIS進(jìn)行的精確計(jì)算表明，按胡煥庸線計(jì)算，東南半壁占全國國土面積的43.8%，人口占94.1%，平均人口密度為每平方公里285人；西北半壁占全國國土面積56.2%，人口占5.9%，平均人口密度為每平方公里14人。東南半壁與西北半壁總?cè)丝谥热詾?4∶6，基本特征仍然維持。

李克強(qiáng)總理提出的這一問題透露出兩層含義：一是西部地區(qū)需要城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)共同富裕；二是受自然條件制約，實(shí)現(xiàn)難度大，我們沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)。要回答好這一問題，首先就要搞清楚我國改革開放30多年城鎮(zhèn)化道路的邏輯，才能解答如何實(shí)現(xiàn)邏輯自洽。

一直以來，中國的人口和生產(chǎn)力布局，都是緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心進(jìn)行統(tǒng)籌的。改革開放初期，我國先后實(shí)施經(jīng)濟(jì)特區(qū)戰(zhàn)略、沿海開放戰(zhàn)略，城鎮(zhèn)化空間布局、對外開放格局、工業(yè)化布局相互促進(jìn)，有機(jī)協(xié)調(diào)，取得了良好開端。

總體來說，改革開放30多年，我國城鎮(zhèn)化的時(shí)空邏輯和理論思想，主要來源于“一個(gè)理論”、“一個(gè)目標(biāo)”和“兩大戰(zhàn)略”。

“一個(gè)理論”即初級階段理論。黨的十一屆三中全會(huì)第一次正式提出：我國的社會(huì)主義社會(huì)還處在初級發(fā)展階段，根本特征是“物質(zhì)文明還不發(fā)達(dá)”。黨的十三大第一次系統(tǒng)論述了初級階段理論，正確認(rèn)識(shí)在工業(yè)化、區(qū)域發(fā)展、人民生活水平上存在的階段性差距，東部地區(qū)在發(fā)展條件上的優(yōu)勢地位，為采取非均衡發(fā)展戰(zhàn)略奠定了理論基礎(chǔ)。集中最優(yōu)質(zhì)的資源和力量來發(fā)展現(xiàn)代化，這就是非均衡理論實(shí)踐的初始。

“一個(gè)目標(biāo)”就是中國式現(xiàn)代化——小康社會(huì)。1979年12月6日，鄧小平會(huì)見日本首相大平正芳時(shí)，首次使用“小康之家”來描述中國的現(xiàn)代化。2000年10月，黨的十五屆五中全會(huì)提出：從新世紀(jì)開始，我國進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的新的發(fā)展階段。這是黨的決議第一次提出“全面小康”的概念。黨的十八大提出了更具明確政策導(dǎo)向、更加針對發(fā)展難題、更好順應(yīng)民意的6點(diǎn)新要求，即：轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)“倍增”，進(jìn)入創(chuàng)新型國家，促進(jìn)四化同步，建立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，開放水平和國際競爭力增強(qiáng)。

“兩大戰(zhàn)略”其一，是黨的十三大提出的“三步走”戰(zhàn)略：第一步，解決溫飽問題；第二步，到20世紀(jì)末，達(dá)到小康水平；第三步，到21世紀(jì)中葉，人均GDP達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平，人民生活比較富裕，基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。前35年實(shí)現(xiàn)了前兩步，能否如期實(shí)現(xiàn)第三步就要看后35年我們怎么干。其二，是區(qū)域發(fā)展中的“兩個(gè)大局”戰(zhàn)略部署：1992年，鄧小平南巡講話提出“共同富?！睒?gòu)想：讓一部分有條件的地區(qū)先發(fā)展起來，一部分地區(qū)發(fā)展慢點(diǎn)，先發(fā)展起來的地區(qū)帶動(dòng)后發(fā)展地區(qū)，最終達(dá)到共同富裕。這一邏輯設(shè)計(jì)，是從中國獨(dú)特的地理格局、經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)和對外開放格局出發(fā)的深入思考，也是對建國以來由于各種主、客觀原因而做出的違背市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和城鎮(zhèn)化規(guī)律的一種糾偏。

(1)在時(shí)間維度上，形成以特區(qū)和東南沿海為先行、繼而沿海與內(nèi)陸地區(qū)跟進(jìn)的梯度開發(fā)局面；到20世紀(jì)末21世紀(jì)初，提出西部大開發(fā)和中部崛起、振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略，形成全域推進(jìn)格局，思路非常清晰，當(dāng)初“兩個(gè)大局”的設(shè)計(jì)也得到穩(wěn)步推進(jìn)。

(2)在空間維度上，形成了以東南沿海城鎮(zhèn)密集帶(包括珠三角、長三角城鎮(zhèn)群)，京津冀、遼中南、山東半島等北方沿海經(jīng)濟(jì)區(qū)，以及武漢、沈陽、鄭州、太原、西安、成都、重慶等一批內(nèi)陸大都市區(qū)為骨干，以國家干線公路、鐵路串聯(lián)起來的，由各級城鎮(zhèn)構(gòu)成的城鎮(zhèn)發(fā)展軸為紐帶的人口和產(chǎn)業(yè)聚集格局。

這種時(shí)空邏輯設(shè)計(jì)，開啟了大規(guī)模的異地城鎮(zhèn)化模式，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)是符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和中國獨(dú)特的地理格局的，它使中國人口和生產(chǎn)力布局向更為合理的方向發(fā)展，并取得了顯著成就：

1) 釋放出大量農(nóng)村和城市剩余勞動(dòng)力，助力東部地區(qū)實(shí)現(xiàn)率先發(fā)展，并使一部分人先富起來，擺脫貧困獲得發(fā)展；

3) 緩解了廣大內(nèi)陸欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展壓力，緩解了西部生態(tài)敏感脆弱地區(qū)的保護(hù)壓力，許多地區(qū)生態(tài)得到休養(yǎng)生息，像陜北、甘肅、青海等地的荒山綠化已經(jīng)取得了很好的成績；

總體來說，當(dāng)時(shí)的決策從時(shí)間上看，照顧到東、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)的差異和歷史欠賬不同，選擇東部先行容易獲得成功。從空間上來講，一是對外開放的區(qū)位不一樣，東南沿海據(jù)守港澳臺(tái)，擁有沿海港口資源，對外搞活經(jīng)濟(jì)、承接世界產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移優(yōu)勢明顯；二是地理資源條件不一樣，更適合人居和產(chǎn)業(yè)集聚，所以采取先東后西、東部人口和城鎮(zhèn)高密度發(fā)展的一種梯度戰(zhàn)略。但是，當(dāng)東部地區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了率先發(fā)展，當(dāng)年的時(shí)空次序需要往下輪轉(zhuǎn)的時(shí)候，這種邏輯又如何自洽？如果不能有效破解一直存在的障礙，又如何實(shí)現(xiàn)當(dāng)初“共同富?！钡某兄Z和新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子的決心？這恐怕就是引起總理發(fā)問的原因。

到2014年，我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到54.77%，從快速增長進(jìn)入到較快速增長階段的拐點(diǎn)。但是近10多年來，我國城鎮(zhèn)化推進(jìn)出現(xiàn)了明顯的瓶頸。通過改革開放20多年努力，已經(jīng)形成的“孔雀東南飛”局面、異地城鎮(zhèn)化構(gòu)想幾乎獲得圓滿成功，卻由于政策體制設(shè)計(jì)的滯后，而無法把這些異地城鎮(zhèn)化的人口固定下來。這些人口享受不到改革開放的紅利和城市的福利，大量外出務(wù)工農(nóng)民回流，而西部農(nóng)村問題也遲遲沒有解決好。

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2014年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》顯示：2010年以來，農(nóng)民工總量增速不斷回落，外出則以本省市為主，西部地區(qū)吸納能力繼續(xù)增強(qiáng)，城市尤其是大城市對外來人口的吸引力更大。

城鄉(xiāng)二元制度隔離的改革政策滯后、與城鎮(zhèn)化時(shí)空邏輯不合拍，導(dǎo)致外出務(wù)工人員不能在東部地區(qū)城市扎根，也難以全身而退回歸農(nóng)村；加上全球經(jīng)濟(jì)形勢對沿海地區(qū)的沖擊、生產(chǎn)成本上升、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向內(nèi)地轉(zhuǎn)移等，于是產(chǎn)生大量中西部人口回流。隨著西部大開發(fā)等戰(zhàn)略布局的深入實(shí)施，西部地區(qū)發(fā)展條件改善，吸引眾多農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)。此外，農(nóng)村政策的改善也吸引了部分農(nóng)民工返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。

外出人口回流、選擇就近就業(yè)無疑有其積極的一面，比如可以更好地照顧家庭，維系社會(huì)關(guān)系，帶回致富信息、資金和技術(shù)；但規(guī)模大到一定程度，則會(huì)給我國西部生態(tài)脆弱地區(qū)的城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)治理帶來更多新的挑戰(zhàn)，加劇人地矛盾，造成更復(fù)雜的發(fā)展和保護(hù)壓力。我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，由于生態(tài)環(huán)境脆弱、可開發(fā)土地和環(huán)境容量限制，西部地區(qū)的跨越式發(fā)展，更多的是需要高素質(zhì)的勞動(dòng)力、智力資源、創(chuàng)新模式和充足的資本，而無法仿效東部地區(qū)靠大量廉價(jià)勞動(dòng)力、廉價(jià)土地，以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取“總量”累積的傳統(tǒng)路徑，因?yàn)槲鞑康貐^(qū)沒有這個(gè)“本錢”。

要制定好西部地區(qū)城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化、奔小康路徑，首先必須對西部地區(qū)的情況有深刻的認(rèn)識(shí)。概括來講，主要有以下一些共性：

(1)西部是我國的對外開放門戶和國家安全堡壘；(2)是祖國的蓄水池和生態(tài)屏，中東部地區(qū)生存發(fā)展的源泉；(3)各類資源豐富，文化多元璀璨，利用程度低；(4)生態(tài)極其脆弱，生產(chǎn)生活條件艱苦，生產(chǎn)力發(fā)展滯后；(5)高山峽谷或盆地地形，城鎮(zhèn)用地普遍狹促，坪壩耕地寶貴，人地矛盾極其緊張；(6)自然災(zāi)害種類繁多，發(fā)作頻繁，救援困難。

(1)國家戰(zhàn)略對區(qū)域重構(gòu)的影響?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略以及區(qū)域規(guī)劃布局的深入推進(jìn)，將大大提高內(nèi)陸地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施水平，進(jìn)而提升對內(nèi)對外互聯(lián)互通水平，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展將迎來新的浪潮。國家戰(zhàn)略布局是從國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局出發(fā)的，是必須的；但也不可否認(rèn)，其對一個(gè)地區(qū)的生態(tài)格局和城鎮(zhèn)格局也必然要產(chǎn)生強(qiáng)烈的影響。

(2)全球信息網(wǎng)絡(luò)和國家快速交通網(wǎng)的形成，將促進(jìn)區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展平臺(tái)更加均等化，城鎮(zhèn)等級更加扁平化，城鎮(zhèn)加速擴(kuò)張勢頭明顯。

(4)國家消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，居民對文化、旅游、休閑度假、服務(wù)等需求將成為新的熱點(diǎn)，對西部地區(qū)擁有的獨(dú)特自然景觀、多元文化等旅游資源的需求將日益高漲。

在重大機(jī)遇面前，西部地區(qū)應(yīng)積極探索，走出一條符合當(dāng)?shù)靥厣男滦统擎?zhèn)化發(fā)展道路，使小康社會(huì)建設(shè)與生態(tài)保護(hù)、資源開發(fā)利用達(dá)到高度的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。應(yīng)該有以下幾個(gè)重要原則：

一是互聯(lián)互通的網(wǎng)絡(luò)化。依托互聯(lián)網(wǎng)、快速交通網(wǎng)、國際貿(mào)易平臺(tái)、開放度高的大都市區(qū)，提高整個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)外向度。二是提高市場化水平。要轉(zhuǎn)變觀念，真正發(fā)揮市場的主體作用，轉(zhuǎn)變政府職能，為企業(yè)做好服務(wù)。三是社會(huì)包容度。發(fā)揮西部地區(qū)民族融合、社會(huì)兼容的優(yōu)良傳統(tǒng)，制定優(yōu)惠政策，大力吸引外來人才創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，帶動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展。

依托本地特色資源，結(jié)合現(xiàn)代市場需求，設(shè)計(jì)研發(fā)新產(chǎn)品。鼓勵(lì)結(jié)合本地自然條件的小微企業(yè)發(fā)展，不能盲目迷戀大項(xiàng)目。提高對戰(zhàn)略性資源、本地能源開發(fā)的管控能力，避免污染和破壞。積極發(fā)展生態(tài)、自然風(fēng)光、文化旅游，拉動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。結(jié)合國際大通道、中心城市和邊境口岸，發(fā)展現(xiàn)代物流、國際貿(mào)易、會(huì)議會(huì)展、跨境旅游等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。在有條件的地區(qū)，承擔(dān)國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高端制造業(yè)功能，如國防軍工、電子信息、新型能源產(chǎn)業(yè)，以及出口加工等，對傳統(tǒng)三線企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)代化升級改造。

世界各國城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的發(fā)展歷程表明，當(dāng)城鎮(zhèn)化水平突破50%之后，會(huì)有不同的結(jié)局：一種是西方發(fā)達(dá)國家，隨著城鎮(zhèn)化水平的提升，人均收入快速提高；另一種是以拉美國家為代表的，人均收入長期徘徊不前，落入中等收入國家陷阱。我國要擺脫后一種局面，就必須要致力于提高人均收入水平，否則即使城鎮(zhèn)化率數(shù)字上升，也無法實(shí)現(xiàn)國家富強(qiáng)、人民富裕。這個(gè)結(jié)論在西部地區(qū)尤其適用。從根本上講，西部地區(qū)可用于開發(fā)建設(shè)的土地資源更加有限，生態(tài)環(huán)境更加脆弱，生態(tài)修復(fù)更加艱難，產(chǎn)業(yè)集聚總量會(huì)更小，必然要走地均產(chǎn)出高效化、人均產(chǎn)出高效化的道路，沒有別的選擇。

西部地區(qū)的發(fā)展不能只是樹幾個(gè)典型和樣板，應(yīng)該加大教育、培訓(xùn)和幫扶力度，提升農(nóng)民文化水平和自主就業(yè)、創(chuàng)業(yè)能力，自主選擇適銷對路產(chǎn)品以及對接市場能力，從而提高農(nóng)村自我造血能力。要深入研究多途徑城鎮(zhèn)化道路，以多種形式帶動(dòng)農(nóng)村、農(nóng)民致富，藏富于民。避免一些平原地區(qū)大企業(yè)入主土地、集中經(jīng)營模式導(dǎo)致的企業(yè)致富、農(nóng)民出局的結(jié)果。

要按照生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)思想，規(guī)劃建設(shè)城市。本著尊重自然環(huán)境、有利產(chǎn)業(yè)集聚、方便居民生活、節(jié)約建設(shè)成本、倡導(dǎo)綠色生活的理念，因地制宜地建設(shè)城鎮(zhèn)。首先，要畫定生態(tài)綠線、河流藍(lán)線、自然災(zāi)害紅線、文化保護(hù)紫線。關(guān)鍵的是根據(jù)西部地區(qū)各類地質(zhì)地貌、氣候條件區(qū)的特點(diǎn)，構(gòu)建低碳、高效的城市結(jié)構(gòu)。

西部地區(qū)大部分城鎮(zhèn)沿河谷走廊發(fā)展，非常適合以公共交通走廊建設(shè)為引導(dǎo)的土地開發(fā)模式。這就要求城鎮(zhèn)在更大尺度上采取大集中、小分散的布局形式，通過公交走廊的設(shè)計(jì)，形成組團(tuán)串珠式結(jié)構(gòu)，引領(lǐng)人們出行理念和習(xí)慣，轉(zhuǎn)變平原和東部沿海城市以小汽車為主導(dǎo)、圈層式擴(kuò)張的模式。

加強(qiáng)對低丘緩坡地用于城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設(shè)的研究，給行洪通道、灘涂濕地、動(dòng)物棲息地、高效農(nóng)田留下寶貴空間。這方面我們的祖先早就總結(jié)出許多好的經(jīng)驗(yàn)，值得現(xiàn)代人去學(xué)習(xí)。

要注重研發(fā)本地化綠色營造技術(shù)，避免“唯高技論”和更多地引進(jìn)高成本國外技術(shù)。應(yīng)大力推進(jìn)西部科研學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、科技企業(yè)發(fā)展，從“土辦法”、“老手藝”中汲取靈感，研發(fā)推廣本地化生態(tài)適用技術(shù)，避免唯技術(shù)、商業(yè)化、難推廣的“高科技崇拜”。

這已經(jīng)是刻不容緩的命題。中東部地區(qū)在現(xiàn)代化建設(shè)中，已經(jīng)破壞了大量歷史遺存、鄉(xiāng)土風(fēng)情，造成千城一面、萬樓一面。廣大西部地區(qū)多民族共融，自然風(fēng)光獨(dú)特，歷史遺存眾多，民風(fēng)民俗淳樸，而且由于干旱少雨，相較發(fā)達(dá)地區(qū)來講傳統(tǒng)建筑和文化保存得更多一些，特色也更加鮮明。在已經(jīng)到來的快速發(fā)展中，應(yīng)該吸取先發(fā)地區(qū)的教訓(xùn)，加大保護(hù)力度，更好地服務(wù)于傳承華夏文明的需要。

首先，在國家政策層面上，仍應(yīng)堅(jiān)定不移地實(shí)施異地城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，不應(yīng)讓已經(jīng)形成的“孔雀東南飛”再往回飛，這對西部地區(qū)的生態(tài)、文化保護(hù)等都是巨大的壓力。

其次，在西部地區(qū)的發(fā)展理念上，一定要吸取先發(fā)地區(qū)教訓(xùn)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，避免生態(tài)災(zāi)難，要避免把東部平原地區(qū)解決問題的方式照搬到西部地區(qū)。

第三，要因地制宜，采取靈活多樣的城鎮(zhèn)和人口聚集形態(tài)。根據(jù)西部地區(qū)的自然條件和文化特色，以及城鎮(zhèn)之間的分工合作關(guān)系，靈活布局城鎮(zhèn)體系和空間形態(tài)，創(chuàng)新空間組織模式?！俺擎?zhèn)群”只能作為少數(shù)城鎮(zhèn)密集地區(qū)的城鎮(zhèn)空間組織形態(tài)，而不宜作為普適性規(guī)律在西部地區(qū)遍地推廣。

第四，加大對自然、文化資源統(tǒng)籌管理力度。很多專家呼吁設(shè)立“國家公園”制度，在此本人也再次呼吁，將眾多部門管轄的，邊界交織、事權(quán)重疊、責(zé)權(quán)不清的各類自然景觀保護(hù)區(qū)進(jìn)行整合，創(chuàng)建“國家公園”，由中央政府統(tǒng)一劃定、統(tǒng)一管理、投資保護(hù)和建設(shè)，真正保護(hù)和利用好國家戰(zhàn)略資源并向全體公眾開放。要避免戰(zhàn)略資源被賤賣，成為少數(shù)地方政府、企業(yè)和個(gè)人畫地為牢、坐地生財(cái)?shù)墓ぞ摺?/p>

第五，制定“精準(zhǔn)化”城鎮(zhèn)化政策和標(biāo)準(zhǔn)。一是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、扶貧資金和項(xiàng)目、支持政策上，制定更加嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)決杜絕重污染、高能耗、高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)進(jìn)入；二是在城市規(guī)劃、建設(shè)、技術(shù)等方面，制定更加符合西部地區(qū)的差異化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

西部地區(qū)是落后的，但也是重要的。它之于全國的國土安全、生態(tài)安全、戰(zhàn)略資源、民族團(tuán)結(jié)、文化繁榮的意義都非常重大。如果不能很好保護(hù)和開發(fā)利用，會(huì)造成無法挽回的損失，并直接影響到東部地區(qū)的生態(tài)、資源供給和穩(wěn)定，進(jìn)而造成更大的災(zāi)難。同時(shí)，西部地區(qū)的優(yōu)勢也是明顯的，發(fā)展機(jī)遇也到來了，如果不能實(shí)現(xiàn)共同富裕，將難以面對當(dāng)?shù)厝罕姷钠诖矡o法實(shí)現(xiàn)改革開放之初中央政府的承諾。因此，西部地區(qū)在推進(jìn)城鎮(zhèn)化和城市建設(shè)、項(xiàng)目選擇的過程中，應(yīng)按照生態(tài)文明的總體要求，將科學(xué)保護(hù)與合理利用更好地結(jié)合起來，更加強(qiáng)調(diào)模式創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型發(fā)展，拒絕瞎折騰。

(作者為北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總工程師，教授級高級規(guī)劃師，中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì)國外規(guī)劃學(xué)術(shù)委員會(huì)委員，中國城市科學(xué)研究會(huì)生態(tài)城市規(guī)劃專業(yè)委員會(huì)委員)

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